招標控制價(jià)不等于施工圖預算

目前，招標控制價(jià)與竣工結算價(jià)背離的現象十分嚴重。保守估計，至少95％以上的政府投資項目工程竣工結算超過(guò)了招標控制價(jià)，對工程招標投標管理的嚴肅性、權威性，產(chǎn)生了極大的挑戰。更嚴重的是，已經(jīng)逐漸讓工程招標投標管理變成了一場(chǎng)很不公允、很不科學(xué)的“游戲”。究其原因，法律、法規和規范層面，對招標控制價(jià)與施工圖預算各自的作用及其相互關(guān)系界定不清，劃分不明，甚至以招標控制價(jià)替代施工圖預算是其重要原因之一。

一、招標控制價(jià)有施工圖預算的功效嗎？

從我國法律條文中提出招標控制價(jià)的概念那天起，就擴大了招標控制價(jià)的功效。招標控制價(jià)，最初稱(chēng)最高投標限價(jià)，也有人稱(chēng)其為攔標價(jià)、最高預算價(jià)、預算限價(jià)，且從一開(kāi)始，就與概算扯上了關(guān)系，明確規定直受概算的控制?！豆こ探ㄔO項目施工招標投標辦法》(發(fā)展計劃委員會(huì )等七部委30號令) 第8條：“依法必須招標的工程建設項目，應當具備下列條件才能進(jìn)行施工招標……初步設計及概算應當履行審批手續的，已經(jīng)批準……有招標所需的設計圖紙及技術(shù)資料”。這就給人產(chǎn)生了一種錯覺(jué)：招標所需的設計圖紙不一定是經(jīng)審批的施工圖紙。在工程招標過(guò)程中，才出現了招標圖紙與施工圖“兩張皮”——脫節的現象。

建設部《建設工程工程量清單計價(jià)規范》（GB50500-2008）頒布后，明確提出了招標控制價(jià)的概念，且對其與概算的關(guān)系規定得更加具體、明確，致使招標控制價(jià)完全失去了其本性。該規范規定:“國有資金投資的工程，應實(shí)行工程量清單招標，招標人應編制招標控制價(jià)。招標控制價(jià)超過(guò)批準的概算時(shí)，招標人應將其報原概算審批部門(mén)審核”。指定控制招標控制價(jià)直接概算控制。使人誤以為招標控制價(jià)就是施工圖預算，概算審批后就可直接進(jìn)行工程招標。

二、招標控制價(jià)與投資估算、設計概算、施工圖預算是一個(gè)范疇的東西嗎？

招標控制價(jià)與投資估算、設計概算、施工圖預算是兩個(gè)門(mén)類(lèi)、作用完全不同的事物。招標控制價(jià)是招標文件的重要組成部分之一，招標控制價(jià)編制是招標投標的一個(gè)環(huán)節，是業(yè)主對期望購買(mǎi)的建筑服務(wù)產(chǎn)品預期值的最大限額。正如市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)商品，是買(mǎi)主的一個(gè)最高預期值。投標報價(jià)則是賣(mài)主（建筑服務(wù)供應商）的報價(jià)。通俗地說(shuō)，也就是說(shuō)，愿意出這么多錢(qián)賣(mài)出某件農貿產(chǎn)品。這種建筑市場(chǎng)的買(mǎi)賣(mài)價(jià)格，一般遵循價(jià)格與價(jià)值對等的原則，但許多時(shí)候，其價(jià)格與價(jià)值并不一定對等。譬如青菜，早晨可能是5元/kg，上午可能是4.5元/kg，下午收攤前可能只有3元/kg?？傮w價(jià)格可能不會(huì )低于其種植成本，但也不能排除就不會(huì )低于種植成本。如果從這個(gè)角度去詮釋招標控制價(jià)與投標報價(jià)，其實(shí)就是一個(gè)買(mǎi)（交易）的最高價(jià)和一個(gè)賣(mài)（交易）的較低價(jià)，也就是一個(gè)業(yè)主確定的交易最高價(jià)與建筑服務(wù)供應商報出的一個(gè)能夠承受的交易較低價(jià)?！督ㄔO工程質(zhì)量管理條例》第10條規定：“建設工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價(jià)格競標，不得任意壓縮合理工期”。不得迫使，從另一個(gè)方面去理解就是可以自愿低于成本競標。

政府基本建設管理程序是我國政府總結出來(lái)的一套完整的、科學(xué)的基本建設管理程序?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》【國發(fā)（2004）20號】規定：“對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書(shū)和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開(kāi)工報告，同時(shí)應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作;采用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告”?！督ㄔO工程質(zhì)量管理條例》第20條：“建設單位在工程開(kāi)工前，必須辦理有關(guān)工程質(zhì)量監督手續;組織設計和施工單位認真進(jìn)行設計交底和圖紙會(huì )審;施工中應按照國家現行的有關(guān)工程建設法律法規、技術(shù)標準及合同規定，對工程質(zhì)量進(jìn)行檢查;工程竣工后，應及時(shí)組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行竣工驗收”?！斗课萁ㄖ褪姓A設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》(住房和城鄉建設部令第13號)第3條：“國家實(shí)施施工圖設計文件(含勘察文件，以下簡(jiǎn)稱(chēng)施工圖)審查制度……施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎設施工程施工、監理等活動(dòng)，以及實(shí)施對房屋建筑和市政基礎設施工程質(zhì)量安全監督管理，應當以審查合格的施工圖為依據”。建筑產(chǎn)品的形成有一個(gè)從大致設想到逐步細化，從文字說(shuō)明、簡(jiǎn)圖示意到粗略設計、具體設計的過(guò)程。建筑產(chǎn)品的預算形成也有一個(gè)由匡算、估算，到概算、預算，逐步細化、深化的過(guò)程。以招標控制價(jià)替代施工圖預算，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的名詞的替換。它打亂了預算形成由粗至細、由不清晰至清晰、由不完整至完整、逐步深化的預算形成體系，同時(shí)也打亂了我國政府通過(guò)多年摸索、總結而形成的基本建設管理程序。

三、正本清源，還原事物本質(zhì)，是發(fā)揮招標控制價(jià)與施工圖預算各自功效的最佳選擇。

招標控制價(jià)是的招標投標管理的一個(gè)重要環(huán)節。招標是要約邀請，投標是要約，中標通知書(shū)是承諾。這是一個(gè)招標投標市場(chǎng)競爭的閉合系統。通過(guò)這個(gè)環(huán)節就形成了公正、公平的建筑服務(wù)產(chǎn)品承發(fā)包交易價(jià)格。對其中約定的內容的調整，必須履行相應的程序，并經(jīng)交易雙方協(xié)商一致，包括清單項目以及工程量、項目特征、綜合單價(jià)和合價(jià)。

施工圖預算是工程項目預算形成的最終環(huán)節。也就是說(shuō)，工程項目預算只有經(jīng)過(guò)投資估算、設計概算和施工圖預算這三個(gè)環(huán)節后，才能最后定型。作為施工招標控制價(jià)來(lái)說(shuō)，它是施工招標控制價(jià)確定的直接依據。沒(méi)有施工圖預算，施工圖預算沒(méi)有經(jīng)過(guò)技術(shù)審查，就不能確定招標控制價(jià)，就不能對外進(jìn)行施工招標投標。

兩者的關(guān)系是，一個(gè)是投資人或業(yè)主公布的建筑服務(wù)產(chǎn)品的最高限價(jià)，一個(gè)是投資人或業(yè)主對建筑服務(wù)產(chǎn)品實(shí)際購買(mǎi)成本的預先經(jīng)濟核算。施工圖預算與中標人投標報價(jià)以及施工簽約合同價(jià)的水平差，應視為中標人對建筑服務(wù)產(chǎn)品的銷(xiāo)售折扣與折讓?zhuān)翠N(xiāo)售折扣與折讓進(jìn)行處理。在工程竣工結算時(shí)，按實(shí)際成本進(jìn)行核算；在資產(chǎn)結轉時(shí)，按實(shí)際成本進(jìn)行核算，并將銷(xiāo)售折扣與折讓部分，作為資本增值，計入資本公積——資本溢價(jià)；在與施工方結算時(shí)，扣除銷(xiāo)售折扣與折讓部分后，差額支付。這不僅能更好地發(fā)揮施工圖預算對工程成本的控制作用，也有利于真實(shí)核算建筑服務(wù)產(chǎn)品的實(shí)際成本，還更能發(fā)揮招標控制價(jià)、投標報價(jià)的真正功效。